[两会议案]关于加快《中华人民共和国档案法》修改进程的议案

    一、案由

    档案作为一种原始的历史记录，为人类保留了从文字产生之初的远古时代一直到今天计算机网络时代的漫长记录。通过档案，我们可以探寻历史发展的轨迹和规律，继承传统文化的精华，学习历史上志士仁人的高尚情操，从中感受中华民族历尽劫难而生生不息、不断发展的强大力量。档案工作是维护历史真实面貌、功在当代、利在千秋的重要事业。随着社会的发展，档案主体的多元化，档案载体的多样性和群众对档案信息的新需求，对档案工作提出了新的更高的要求。20世纪80年代后期颁布实施的《档案法》，对加强档案的管理和收集、整理工作，以及保护利用档案提供了有力的法律保障。但从立法理念到立法技术上来看，则明显带有计划经济的时代特征和价值认知。而今，档案工作中出现了许多新领域、新问题，尤其是信息化进程的迅猛发展，导致《档案法》的一些规定与今天档案管理的要求不相适应，《档案法》中的部分内容已与现实社会发展与需要相脱节，处于有法难依的尴尬局面。湖南省1998年根据《档案法》颁布实施的《湖南省档案管理条例》，多次提请省人大修改，因上位法未修改也一直无法修改。针对湖南档案工作实际，提出以下议案： 

   （一）现行《档案法》不适应新时期档案工作的需要。

    1. 基层档案管理，缺乏法律保护。《档案法》规定“在利用档案馆的档案中，有损毁、丢失属于国家所有的档案的；……由县级以上人民政府档案行政管理部门给与警告，可以并处罚款”。国家综合档案馆的安全保护、监控设施比较完善，很少有损毁、丢失档案的违法案件；而损毁、丢失档案的违法案件发生在机关档案室的较多，并且依法处罚难度较大。

    2. 电子文件管理，缺少法律规定。目前在信息化建设步伐迅速加快、0A系统迅速普及的大背景下，不仅有纸质档案，而且以数字化文本、图像、声音、照片等为主的电子档案份额迅猛增加，加强电子文件和电子档案的管理迫在眉睫，但现行《档案法》没有涉及电子文件和电子档案的管理条款。

    3. 档案工作领域越来越宽，现有的《档案法》对于新的领域、新的行业档案的管理没有明确的规定。过去，档案部门主要管理机关单位档案，现在档案工作已经深入到各部门、各行业乃至千家万户，如：家庭档案、社区档案、农业农村档案、重点建设项目档案、婚姻档案、社保档案等等。

    4. 社会及广大人民群众对档案工作要求越来越高。胡锦涛总书记在十七大报告中提出“要建设和谐社会，要全面改善民生”，这对档案部门关注民生、服务民生提出了更高要求。档案部门要对散存在各个部门的及社会有关组织的涉及民生的档案要有效的集聚起来，加强管理并进行广泛利用。在我国，曾一度片面强调档案工作为政治服务，而脱离了人民群众，特别是在今天，随着时代的变迁，档案为社会各界和人民群众服务的内容正在发生着深刻的变化，与社会各界和人民群众的根本利益紧紧相连、息息相关，在落实政策、处理纠纷、证明身份等方面发挥了巨大作用。

   （二）现行《档案法》不适应新时期档案馆功能的变化。随着社会发展，档案馆已经实现了从单纯的保管保护基地向保管党和国家重要档案的基地、爱国主义教育基地、政府公开信息利用中心、档案信息服务中心、电子文件(档案)备份中心“五位一体”多功能公共档案馆的跨越。特别是《中华人民共和国政府信息公开条例》颁布后，明确了各级国家档案馆为政府信息公开服务的法律地位，也为档案馆拓展社会服务功能构建了新的平台，《条例》第十六条规定：“各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。”“行政机关应当及时向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息”。

   （三）《档案法》对档案违法行为的查处缺乏具体的标准，可操作性不强。由于现行《档案法》的法律责任条款规定过于原则，难以操作，对于档案违法行为和违法案件查处，常常无法执行到位，缺乏法律的威慑力。

    二、案据

    1987年9月5日第六届全国人大常委会第二十二次会议通过了《中华人民共和国档案法》，这是我国第一部档案工作法律。《档案法》的颁布实施，结束了我国档案工作无法可依的历史，开辟了依法保护档案和有效利用档案的新篇章，标志着我国档案事业从此进入依法管理的新阶段，对我国社会主义档案事业的建设和发展，规范全社会的档案工作秩序，维护国家、集体和个人的档案权益起到了巨大的推动作用。1996年7月5日第八届全国人大常委会第二十次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国档案法〉的决定》，修改后的《档案法》，更加适应改革开放的新形势，对档案事业的依法管理起到了至关重要的指导性作用。自2004年以来，国家档案局根据有关全国人大代表或全国政协委员的议案或提案，在调查研究的基础上，启动了《档案法》修改的预研工作。2007年，国家档案局向全国各级各类档案部门发出通知，征求修改意见。2008年，国家档案局成立了《档案法》修改草案起草小组，在充分吸收各方面合理意见和建议的基础上，起草了《档案法》修订草案初稿。2009年以来，国家档案局多次召开座谈会，听取意见，起草了《档案法》修订草案征求意见稿，并于2010年经国家档案局局务会议讨论，形成了《中华人民共和国档案法(修订草案征求意见稿)》。

    三、建议

   建议全国人大尽快启动《档案法》修改程序，纳入2012年全国人大立法计划。

（原载于《中国档案报》2012年3月12日（总第2278期）第二版，议案作者为全国人大代表、长沙市岳麓建筑工程公司总经理 吴建平）

11档案 郑健 供稿 齐思慧编辑